堵塞行業(yè)監(jiān)管漏洞村鎮(zhèn)建筑工程安全管理亟待破題
魏玉波
摘要：由于種種原因，村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目違反基本建設(shè)程序、無資質(zhì)施工、無監(jiān)理、無施工圖設(shè)計(jì)審查、建設(shè)資金不到位、行業(yè)監(jiān)管和政府監(jiān)督缺位等問題十分嚴(yán)重，工程實(shí)體質(zhì)量安全隱患十分突出，近幾年發(fā)生的較大以上事故更是觸目驚心。再不采取斷然措施，猛藥去疴，不但是行業(yè)監(jiān)管漏洞難以堵上，也與中央依法行政、依法治國(guó)的總體要求相悖，慘劇仍會(huì)重演。基于此，淄博市質(zhì)安站組織人員就規(guī)范村鎮(zhèn)工程建設(shè)問題進(jìn)行了專題調(diào)研，旨在全面、準(zhǔn)確了解村鎮(zhèn)建筑工程質(zhì)量安全管理現(xiàn)狀，理清工作思路，制定切實(shí)有效的措施，并通過一些地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和工作實(shí)效，啟示各級(jí)政府和建設(shè)行政主管部門，下大力氣破題目前村鎮(zhèn)建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)管問題，促使村鎮(zhèn)工程建設(shè)步入良性發(fā)展軌道，確保人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。
關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)工程 施工安全 行業(yè)監(jiān)管 措施途徑
正文：
近幾年，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，村鎮(zhèn)住宅工程以及與之相配套的公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)大規(guī)模展開，為推動(dòng)城市建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但是，在建設(shè)過程中，由于種種原因，村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目違反基本建設(shè)程序、無資質(zhì)施工、無監(jiān)理、無施工圖設(shè)計(jì)審查、建設(shè)資金不到位、行業(yè)監(jiān)管和政府監(jiān)督缺位等問題十分嚴(yán)重，工程實(shí)體質(zhì)量安全隱患十分突出，近幾年發(fā)生的較大以上事故更是觸目驚心。再不采取斷然措施，猛藥去疴，不但是行業(yè)監(jiān)管漏洞難以堵上，也與中央依法行政、依法治國(guó)的總體要求相悖，慘劇仍會(huì)重演?；诖?，淄博市質(zhì)安站組織人員就規(guī)范村鎮(zhèn)工程建設(shè)問題進(jìn)行了專題調(diào)研，旨在全面、準(zhǔn)確了解村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理現(xiàn)狀，理清工作思路，制定切實(shí)有效的措施，并通過一些地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和工作實(shí)效，啟示各級(jí)政府和建設(shè)行政主管部門，下大力氣破題目前村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)管問題，促使村鎮(zhèn)工程建設(shè)步入良性發(fā)展軌道，確保人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。
一、村鎮(zhèn)建筑工程管理存在的突出問題
（一）監(jiān)管體制未理順，行業(yè)監(jiān)管和政府監(jiān)督缺位。前期，有部分省市在村鎮(zhèn)建筑工程監(jiān)管方面做出了一些嘗試，提出村鎮(zhèn)工程監(jiān)管要堅(jiān)持“屬地管理與分級(jí)管理相結(jié)合，以屬地管理為主”的原則。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）未按要求設(shè)置建設(shè)管理辦公室，也未明確將村鎮(zhèn)建設(shè)工程列入其他監(jiān)管部門，對(duì)違法工程的查處和限額以下工程的監(jiān)管缺位，也未按規(guī)定及時(shí)提請(qǐng)區(qū)縣建設(shè)行政主管部門監(jiān)管限額以上工程。而多數(shù)區(qū)縣建設(shè)行政主管部門，也未理順村鎮(zhèn)建設(shè)工程的監(jiān)管體制和運(yùn)行機(jī)制，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府彼此間職責(zé)不清，互相推諉，工作出現(xiàn)明顯漏洞，合力監(jiān)管的局面遠(yuǎn)未形成，致使相當(dāng)一部分村鎮(zhèn)建筑工程處于失控狀態(tài)，存在嚴(yán)重事故隱患。再加上住建部新近出臺(tái)了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工安全監(jiān)督規(guī)定》，明確提出：縣級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或其所屬的施工安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)（以下合稱監(jiān)督機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)已辦理施工安全監(jiān)督手續(xù)并取得施工許可證的工程項(xiàng)目實(shí)施施工安全監(jiān)督。在當(dāng)前安全事故嚴(yán)厲問責(zé)的背景下，區(qū)縣監(jiān)督機(jī)構(gòu)在平衡盡職免責(zé)和防控事故方面爭(zhēng)議很大。
（二）建筑市場(chǎng)秩序不規(guī)范，違法建設(shè)較為普遍。一是一些區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)迫于招商引資和村民返遷安居壓力，有意識(shí)的放寬工程建設(shè)條件，在沒有任何土地、規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)的情況上，默許工程開工建設(shè)，甚至干預(yù)行業(yè)主管部門的正常監(jiān)管工作。二是部分建設(shè)單位法律意識(shí)淡薄，隨意踐踏法定建設(shè)程序，無視建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督管理，違法建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。三是低價(jià)中標(biāo)、使用無資質(zhì)隊(duì)伍、沒有施工圖設(shè)計(jì)審查、沒有委托監(jiān)理、使用假冒偽劣材料、質(zhì)量安全防控體系和保證措施沒有保障、拖欠工程款和農(nóng)民工工資等亂象叢生，市場(chǎng)秩序混亂，工程實(shí)體質(zhì)量安全隱患突出，極易引發(fā)各類事故。
（三）村鎮(zhèn)建筑工程監(jiān)管機(jī)制僵化，管理工作不能與時(shí)俱進(jìn)。一是限額以上受土地、規(guī)劃等條件制約，無法取得施工許可的一些村鎮(zhèn)、園區(qū)項(xiàng)目，短時(shí)期內(nèi)完善手續(xù)是不現(xiàn)實(shí)的，這是歷史遺留問題，如何走通土地、規(guī)劃審批，消化既有違法建設(shè)存量沒有建立起一種有效的途徑。二是限額以上因各類規(guī)費(fèi)繳納問題未取得施工許可的項(xiàng)目，配套的減免、緩交等政策不明確、不暢通。三是限額以下村鎮(zhèn)工程建設(shè)也缺乏統(tǒng)一完整的制度設(shè)定，各級(jí)政府、行業(yè)主管部門和建設(shè)業(yè)主無所適從。
二、探索村鎮(zhèn)建筑工程監(jiān)管的新途徑
（一）理順監(jiān)管機(jī)制。一是由按照屬地管理的原則，進(jìn)一步明確村鎮(zhèn)建筑工程由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。但鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自身監(jiān)管力量薄弱，可規(guī)定限額以上的工程，即投資額在30萬元以上或者建筑面積在300平方米以上的建設(shè)工程，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府在督促相關(guān)責(zé)任主體按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)辦理好開工前期手續(xù)后，提請(qǐng)縣級(jí)以上建設(shè)行政主管部門實(shí)施監(jiān)督管理。對(duì)限額以下即投資額30萬元、建筑面積300平方米以下的村鎮(zhèn)工程，主要包括公共建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)性車間廠房、農(nóng)民自建兩層（含兩層）以上住宅等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府參照限額以上工程的監(jiān)管模式直接實(shí)施監(jiān)管（監(jiān)管能力暫時(shí)達(dá)不到的可申請(qǐng)以政府購(gòu)買服務(wù)的方式向相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)），縣級(jí)以上建設(shè)行政主管部門給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。二是明晰土地、規(guī)劃、執(zhí)法、建設(shè)等部門監(jiān)管責(zé)任，建立聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，集中治理違法發(fā)包、肢解分包、非法掛靠、人證不符、安全責(zé)任不落實(shí)等問題，形成齊抓共管的良好機(jī)制。
（二）健全監(jiān)管體系。一是進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)縣監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，在監(jiān)督人員、辦公經(jīng)費(fèi)、辦公條件等方面確保能夠滿足執(zhí)法監(jiān)督工作需要。二是由政府統(tǒng)一規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)必須設(shè)置建設(shè)管理辦公室，配備專職人員，明確工作職責(zé)，并經(jīng)市級(jí)建設(shè)行政主管部門統(tǒng)一培訓(xùn)后取得相應(yīng)監(jiān)管資格證書后上崗。三是由建設(shè)行政主管部門統(tǒng)一印制《村鎮(zhèn)建設(shè)工作服務(wù)指導(dǎo)手冊(cè)》和《村鎮(zhèn)建設(shè)法律法規(guī)匯編》，明確規(guī)定村鎮(zhèn)各類建設(shè)項(xiàng)目的工作標(biāo)準(zhǔn)和流程，規(guī)范村鎮(zhèn)工程的建設(shè)管理。
（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、園區(qū)主要負(fù)責(zé)人的法律法規(guī)及基本建設(shè)程序培訓(xùn)；定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)管理辦公室和區(qū)縣建設(shè)行政主管部門之間的人員雙向交流制度，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)管理人員盡快理順監(jiān)管工作程序，熟練掌握相關(guān)法律法規(guī)，不斷提高監(jiān)督執(zhí)法水平。
（四）簡(jiǎn)化村鎮(zhèn)建筑工程審批手續(xù)，提高辦事效率。結(jié)合當(dāng)前村鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀，區(qū)別限額以上工程的歷史遺留問題和新開工建設(shè)等不同情況，建立起疏導(dǎo)結(jié)合的工作機(jī)制，一是針對(duì)存量問題，能依法取締的項(xiàng)目堅(jiān)決關(guān)閉取締，矛盾較為集中、情況復(fù)雜的項(xiàng)目，在行政處罰的基礎(chǔ)上，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府在落實(shí)好“三底限”（即必須經(jīng)過施工圖設(shè)計(jì)審查、必須由具備資質(zhì)的企業(yè)施工、必須由具備資質(zhì)的企業(yè)監(jiān)理）的前提下，由區(qū)縣建設(shè)行政主管部門配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)管理辦公室先行介入工程質(zhì)量安全監(jiān)督，確保工程不出現(xiàn)的大的質(zhì)量安全問題，并限定手續(xù)補(bǔ)辦時(shí)限，盡快消化解決；二是創(chuàng)新各類規(guī)費(fèi)收繳辦法，化解制約村鎮(zhèn)工程建設(shè)手續(xù)辦理的體制障礙；三是結(jié)合當(dāng)前正在開展的“大快嚴(yán)”、“打非治違”等活動(dòng)，嚴(yán)格新開工工程法定建設(shè)程序，嚴(yán)肅查處各類違法建設(shè)問題，杜絕新增問題出現(xiàn)。
（五）加大執(zhí)法監(jiān)督力度。一是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)月度上報(bào)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)管理辦公室加大轄區(qū)內(nèi)所有在建工程的監(jiān)督巡查，并每月將將檢查情況匯總上報(bào)區(qū)縣建設(shè)行政主管部門。二是建議政府牽頭成立由土地、規(guī)劃、城管、公安、建設(shè)、供水、供電等部門組成的聯(lián)合執(zhí)法辦公室，每月對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行集中巡查，對(duì)不辦手續(xù)擅自開工或施工現(xiàn)場(chǎng)存在重大質(zhì)量安全隱患拒不整改的工程，由相關(guān)職能部門依法查處或停水停電。
（六）嚴(yán)格問責(zé)機(jī)制。一是協(xié)調(diào)各級(jí)政府，將村鎮(zhèn)工程建設(shè)管理列入科學(xué)發(fā)展觀考核的重要指標(biāo)。二是對(duì)問題較為突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、園區(qū)，由紀(jì)律監(jiān)察部門啟動(dòng)問責(zé)程序，約談其主要負(fù)責(zé)人，情節(jié)嚴(yán)重的視情況給予書面告誡、通報(bào)批評(píng)、誡免談話、調(diào)離工作崗位、責(zé)令辭職或免職等黨紀(jì)、政紀(jì)處分。三是充分發(fā)揮輿論媒體監(jiān)督作用，對(duì)違法違規(guī)較為嚴(yán)重的責(zé)任單位和責(zé)任人在新聞媒體上公開曝光。
（七）提請(qǐng)上級(jí)主管部門盡快完善相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)圖集，及時(shí)組織修訂《建筑法》、《村鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一出臺(tái)相關(guān)村鎮(zhèn)建設(shè)通用圖或標(biāo)準(zhǔn)圖集，以適應(yīng)新形勢(shì)下依法治國(guó)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不盡完善的初級(jí)階段，要解決當(dāng)前困擾安全健康發(fā)展的諸多問題，單純依靠市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)作用是無法實(shí)現(xiàn)的，必須配合以行業(yè)主管部門在依法行政基礎(chǔ)上的宏觀調(diào)控和強(qiáng)有力的行政推動(dòng)，多種手段綜合作用才能筑牢安全紅線，實(shí)現(xiàn)建筑業(yè)的科學(xué)和諧發(fā)展。